新冠疫情已经成为一个世界性的公共卫生事件，面对如此巨大的公共卫生灾难，我国充分展现了中国力量与中国速度。在传染病防控中，相对于救治更多是在战术层面施策，公共卫生和疾病防控才是在战略层面的体系保障。香港澳华通过对医院建设经验的总结及对公共卫生领域的研究，聚焦发达国家公共卫生事件的应急管理，综览美国、英国、日本在公共卫生事件应急管理体系，希冀对我国卫生体系的完善有所裨益。

美 国

3 级机构 & 6 项工作

美国的突发公共卫生应对系统是一个全方位、立体化、多层次和综合性的应急管理网络，其突发卫生事件的应急管理体系分为三个级别：

一级：美国联邦疾病预防和控制中心，简称CDC，隶属于美国卫生部，总部设在亚特兰大，是美国突发公共卫生事件的应急管理系统的核心和协调中心。

二级：美国州和地方的卫生资源和服务中心（HRSA），通过医院应急准备系统，提高州和地方医院、门诊中心和其它保健部门应急救援能力，执行区域应对突发公共卫生事件各项措施。

三级：大都市医疗应急指挥系统（MMRS），通过地方执法部门、消防部门、医院和公共卫生机构之间的协作与互动，确保城市在公共卫生事件发生的第一时间启动本市跨部门之间的协调运作。 

图一： 美国公共卫生突发事件三级应对系统

（图源：艾比利观察）

为了有效应对全国的突发公共卫生事件，美国建立了相应的应急保障体系，概括来说包括以下六个方面：

1. 全国公共卫生信息系统，覆盖疾病监测报告预警系统、大都市症状监测系统、临床公共卫生沟通系统。保障在公共卫生事件发生时，相关机构早期的识别和快速的纵向沟通。 

2. 覆盖全国的公共卫生实验室快速诊断系统，保障当出现类似新冠等爆发性传染病时，快速动员一切力量开展传染病检测和病因追查工作。

3. 现场流行病学调查控制机制和网络系统，快速识别流行病的病因及传播机制，及时采取有效措施防止疫情的扩大。

4. 全国大都市医学应急网络系统，由美国联邦政府出资补贴各大城市的现有传染病医院或综合医院传染科，保障每个签约医院/科都有负压病房等应对措施。这些医院平时根据市场需求运营，一旦出现疫情，可迅速转换为应急医院。

5. 全国医药器械应急救援物资的快速反应机制，12个专用药品和医疗器械的物资存放基地，物资包括疫苗、抗体、解毒剂，口罩、防护服等，可在12小时内为全美任何受灾区域一次性提供50吨药品和急救物资。

6. 国家突发事件的管理系统，要求各级医院建立医院突发事件指挥系统，简称HICS，专门用于应对各类突发公共卫生事件的协调和指挥。

图二：三级应对系统具体分工

（图源：艾比利观察）

英国

EPCU 统筹 & NHS 执行

英国卫生保护局（Health Protection Agency, BHPA）下设传染病监控中心、应急、化学危险品防范、专家和咨询服务以及地方服务等部门，全国设立9个大区机构和42个地方工作组。就公共卫生问题向政府提供咨询和建议；处理传染病、生化、核辐射等突发公共卫生事件；制定应对预案，监督、指导等。

垂直管理系统

以卫生部和国民医疗服务体系为主导的自中央到地方垂直管理体系，与地方政府没有实质性联系。危机应对的决策者与执行者权责分明，卫生部是决策者，负责制定战略性指导纲要， 为地方提供智力支持，对地方相关部门进行绩效评估。

地方国民医疗服务体系是具有高度自治权的实体，仅接受卫生部的战略性政策指导，是主要的执行者，使得英国对突发性公共卫生危机的响应具体高度的敏捷性、快速性、其机构可以全面组织、 协调、 制定应对突发事件计划、 完成防疫行动全部指挥任务。 

突发事件应急协调组负责指定应急处理方针以及协调其它部门工作；卫生部地方办公室负责协调各地区协作；流动医疗救护局负责突发事件现场的发病评估、 预警、 鉴定、 管理和协调各项活动；紧急事件局负责向事发地派遣卫生专家和流动医疗组。

整合型管理系统

战略层面的应对指挥由卫生部及其下设机构（主要是突发事件计划协作机构 EPCU） 负责， 主要职责是制定、 颁布、 修改并维护突发公共卫生事件应对计划， 推动突发事件应对准备的培训工作， 从突发事件处理中总结经验教训， 并与应对系统中的其它部门协调合作。

执行层面的突发事件应对则由国民健康服务系统（NHS） 及其委托机构开展， 国民健康服务系统（NHS） 地区行政机构在整个系统中的职责是确保地方卫生服务机构在突发事件中的快速恰当的反应，通常由地区公共卫生首长执行， 日常工作则由地区突发公共卫生事件应对顾问协助完成。

在执行层面的应对网络中扮演重要角色的是健康防护署（HPA），以防范传染性疾病和化学、 有毒和放射性危害方面扮演关键角色， 同时还应对各种新形式的危害， 如生物恐怖分子的袭击和新发病毒株等。

日本

三级政府 & 两大系统

从20世纪90年代开始，日本在原来的防灾管理体系上建立了综合性应急管理体系，形成了全政府模式的危机管理体制和广域政府危机管理合作体系，充分发挥政府、 市场、第三部门各主体能动作用。

日本的突发公共卫生事件应急管理体系由主管健康卫生、福利、劳保的厚生劳动省负责建立并以之为核心，并同时被纳入整个国家危机管理体系。

图三： 日本政府危机管理组织体系

图源《环球视野》

日本的突发公共卫生事件应急管理体系由厚生劳动省、8个派驻地区分局、13 家检疫所、47 所国立大学医学院和附属医院、62 家国立医院、125 家国立疗养院、5 家国立研究所等构成的独立的国家突发公共卫生事件应急管理系统。

由都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院、市村町及保健中心组成地方管理系统。这三级政府两大系统，通过纵向行业系统管理和分地区管理的衔接， 形成全国的突发公共卫生事件应急管理网络。

图四： 日本卫生应急管理组织体系

图源《环球视野》

在日本突发公共卫生应急系统中，消防（急救）、警察、医师会、医疗机构协会、 通信、铁道、 电力、 煤气、 供水等部门， 也按照各自的危机管理实施要领和平时的约定相互配合。平时，国立传染病研究所感染信息中心进行法定的传染病发生动向跟踪监视调查，每周五前上报上周情况并网上公开。

以上是对美国、英国、日本应急卫生体系的概述。文章最后，愿与各位读者分享美国原洛克菲勒基金会健康部主任卡尔L·怀特在1991年所著的《弥合裂痕——流行病学、医学和公众的卫生》一书中对理想的公共卫生体系的描述：

“最理想的公共卫生服务是在管理和分配方面，基于以流行病学为基础的信息系统，各类学术机构、管理机构和卫生保健工作人员相互协调的有机结合体。”

Kerr L. White  Healing the Schism——Epidemiology, Medicine, and the Public’s Health